Pera Marković, dipl.pravnik
U tehničko-tehnološkom i poslovnom smislu, vršioci komunalne delatnosti i stanje komunalne infrastrukture u Srbiji danas se približavaju tački nakon koje više neće moći da se govori o reformi, jer neće imati šta da se reformiše. Situacija je takva da komunalna preduzeća i infrastruktura kojom upravljaju sve brže klize ka stanju koje će moći da se reši praktično samo ponovnim uspostavljanjem i ponovnom izgradnjom, što je nemoguće. Očuvanje vršilaca komunalnih delatnosti i komunalne infrastrukture isuviše je važno da bi se dozvolilo da ostanu talac neodlučnosti donosilaca odluka i celog društva.
Zato je pokretanje ozbiljne stručne rasprave o viziji komunalnih delatnosti od izuzetnog značaja. Njen izostanak ne samo da preti kolapsu vršilaca komunalnih delatnosti i komunalne infrastrukture, nego prikriva jedno mnogo važnije pitanje – a to je funkcionisanje i opstanak naših gradova. Komunalne delatnosti su jedna od svega nekoliko nevidljivih potki svakog grada i urbanog života.
Nakon kraha dva glavna modela (socijalističkog – etatističkog i kejnzijanskog – etatizovanog), planiranje društvenog razvoja pretrpelo je mnoge izmene, uslovljene u krajnjoj instanci različitim tretmanom privatne svojine i individualnih sloboda (premda to nije uvek tako očigledno). Jedna od izmena, koja još uvek nije našla svoju punu primenu u našim planskim i strateškim dokumentima, obuhvata VIZIJU i MISIJU samog dokumenta.
Rečeno jednostavnim rečnikom, VIZIJA predstavlja željeno stanje u oblasti za koju se donosi plan, koje će se postići primenom plana, dok MISIJA predstavlja ulogu, aktivnosti i/ili moralni osnov donosioca plana za ostvarivanje željenog stanja. U normativnom smislu, vizija i misija u planskom i strateškom dokumentu predstavljaju preambulu i nemaju neposredno pravno dejstvo. Ovde će biti reči o viziji komunalnih delatnosti, dok će misija biti zanemarena, jer je ona pitanje konkretne politike donosioca planskog ili strateškog dokumenta.
I
Koja je važeća vizija komunalnih delatnosti?
Posmatrano striktno formalno, u Srbiji nema takve vizije, pošto se nijedan strateški dokument Vlade ne odnosi eksplicitno na komunalne delatnosti. Najpoznatiji dokument na ovu temu bio je nacrt Strategije restrukturiranja javnih komunalnih preduzeća (JKP) u Srbiji[1], koju je 2011. godine pripremilo Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, uz podršku Evropske unije i USAID, uz saradnju i učešće svih većih međunarodnih finansijskih institucija (SB, EBRD, KfW). Ali, ovaj nacrt nikada nije usvojen. Osnovne postavke tog nacrta bile su:
- poboljšati operativni učinak JKP – uvođenjem dugoročnog poslovnog planiranja, smanjenjem gubitaka, racionalizacijom broja zaposlenih, poboljšanjem stepena naplate (što je delimično realizovano Zakonom o javnim preduzećima iz 2013. odnosno 2016);
- definisati odnose između opština i JKP – u okviru čega su naznačeni departizacija i profesionalno rukovođenje JKP i praćenje poslovanja JKP kroz ostvarivanje poslovnih planova i kvartalne izveštaje (što je, takođe, delimično realizovano Zakonom o javnim preduzećima iz 2013. odnosno 2016);
- reformisati svojinske i upravljačke strukture JKP – naznačeno je da svojina na sredstvima koja koriste JKP treba da se prenese na opštine radi lakšeg sprovođenje regionalizacije usluga i pojednostavljivanja učešća privatnog sektora u obavljanju komunalnih delatnosti (što je delimično realizovano Zakonom o javnoj svojini iz 2011. godine);
- uvesti metodologiju za utvrđivanje tarifa i standarda poslovanja – rečeno je da metodologija za tarife, naročito za usluge u sektoru voda i otpada, treba da se uvede zakonom, dok bi propisivanje i uspostavljanje standarda poslovanja omogućilo da opština bude regulator tržišta komunalnih usluga;
- unaprediti i povećati kapitalne investicije – ustanoviti odgovornost JKP za definisanje i sprovođenje dugoročnih i godišnjih investicionih planova poslovanja. JKP bi trebalo da raspolažu sredstvima za finansiranje dela kapitalnih programa iz sopstvenih prihoda kao i iz komercijalnih kredita, a donacije za kapitalne investicije treba da budu praćene ko-finansiranjem od strane JKP;
- omogućiti učešće privatnog kapitala – naznačeno je da privatni sektor može da se uključi u sektor komunalnih usluga u oblasti upravljanja delatnostima JKP i realizacije kapitalnih ulaganja. Kako je rečeno, učešće privatnog sektora treba sprovesti kao „pilot pristup“, a ne kao opšte pravilo. Pravni okvir za javno-privatna partnerstva (JPP) treba da bude stimulativan, odnostno da podstiče investiranje privatnog sektora u komunalnu infrastrukturu.
Iako navedena strategija nije usvojena, njene osnovne postavke su u celini prihvaćene u Nacionalnom programu zaštite životne sredine za period 2010–19. godine[2], koji je jedini Vladin dokument posvećen velikim delom komunalnim delatnostima i zbog toga se može smatrati najvažnijim dokumentom koji sadrži viziju komunalnih delatnosti.
Pored toga, Nacionalni program zaštite životne sredine sadrži detaljnu obradu još jedne osnovne postavke od značaja za komunalne delatnosti, koja u nacrtu Strategije restrukturiranja JKP u Srbiji nije bila razrađivana, a to je sistem finansiranja komunalnih delatnosti, što bi bila sedma osnovna postavka vizije komunalih delatnosti:
- značajan deo ulaganja u infrastrukturu zaštite životne sredine moraće da se obezbedi iz naknada za usluge korisnicima – ulaganja u zaštitu životne sredine, za izgradnju (novih) kanalizacionih mreža i njihovo upravljanje, postrojenja za preradu otpadnih voda (PPOV) i prikupljanje i preradu otpada, moraće da iniciraju opštine. Pošto njihovi budžeti ne mogu da obezbede potrebna finansijska sredstva za ova ulaganja, kao glavni izvor finansiranja nameću se prihodi od naknada za usluge korisnicima.
Na ovaj načini zakoružena je vizija komunalnih delatnosti u Srbiji. Iako je ona „prećutna“, može se reći da je kao takva prihvaćena i od stručne javnosti, i od Vlade, jednako u pogledu (ne)donošenja propisa (zakona i podzakonskih akata), kao i u pogledu (ne)obezbeđivanja finansijskih sredstava za razvoj komunalne delatnosti.
Činjenice da ove godine ističe važenje Nacionalnog programa zaštite životne sredine, zatim da reforma JKP i dalje nije ni na vidku, kao i da je stanje u komunalnim delatnostima danas gotovo jednako stanju iz perioda pripreme, odnosno usvajanja pomenuta dva dokumenta, otvaraju pitanja sadržine i održivosti ove „prećutne“ vizije komunalnih delatnosti.
Iako su u pogledu stanja komunalnih delatnosti u Srbiji činjenice tužno uporedive sa stanjem pre 2010. godine, pri proceni ovakve „prećutne“ vizije komunalnih delatnosti mora se uzeti u obzir da se polazne okolnosti danas sasvim razlikuju u pogledu poverenja u tržište. Svetska finansijska kriza 2008–09. godine i evrpska dužnička kriza 2010–11, koja je eksplodrala u potonjoj grčoj fiskalnoj krizi formalno okončanoj tek 2018, otkrile su granice održivosti tržišno ustrojenih društava i država, jasno ukazujući da određeni tržišni modeli društvenog razvoja, zamišljeni kao univerzalni i upotrebljivi u svim okolnostima, imaju domašaj koji je uslovljen osobinama društva, što se do tada potpuno ignorisalo. Takođe, krize su pokrenule i svojevrsni talas resocijalizacije, koji je, naročito u Latinskoj Americi, zamenio privatizaciju u komunalnim i društvenim delatnostima (zdravstvo, obrazovanje).
II
Iako ni prve tri osnovne postavke „prećutne“ vizije komunalnih delatnosti u Srbiji nisu potpuno zakonski regulisane, ono što izaziva najveće otpore i prepreke jesu poslednje dve osnovne postavke – učešće privatnog kapitala i naknada za usluge korisnicima kao osnovni izvor finansiranja.
Učešće privatnog kapitala u komunalnim delatnostima se obično predstavlja sintagmom javno-privatna partnerstva (JPP) i u Srbiji se duže od 15 godina navodi kao potencijalno dobro rešenje za problem finansiranja izgradnje komunalne infrastrukture. Ali, u praksi je i dalje retkost. Najprisutnije je u delatnostima gradskog i prigradskog prevoza putnika, održavanja ulica i puteva, delatnostima zoohigijene, upravljanja komunalnim otpadom i obezbeđivanja javnog osvetljenja, što znači da se najmanje primenjuje u izgradnji komunalne infrastrukture, a najviše u obavljanju delatnosti. Učešće privatnog sektora u delatnosti snabdevanja vodom za piće po zakonu je ograničeno, ali ne i u delatnosti prečišćavanja i odvođenja atmosferskih i otpadnih voda, tako da je tema JPP od značaja i za vodovodna preduzeća kao jedinstvene vršioce obe ove delatnosti.
Vrlo je upadljivo da u Srbiji, i pored postojanja JPP (nevezano od skromnosti obima), nema skoro nikakvih podataka o njihovim odlikama, a naročito ne o njihovom uticaju na lokalni budžet, kvalitet i cene komunalnih usluga, što je njihova najvažnija svrha. Najpoznatije i najveće JPP u Srbiji je Bus Plus sistem za naplatu karata i upravljanje vozilima javnog prevoza u Beogradu, uspostavljeno 2010. na rok od 10 godina, što znači da je pred istekom. Ali, umesto da ono bude izvor iskustava za primenu JPP u komunalnim delatnostima kod nas, jednako pozitivnih i negativnih, ono je i dalje političko pitanje par excellence. Politički karakter JPP je potvrđen, ako ne i dodatno naglašen potpisivanjem ugovora o koncesiji za pružanje usluge tretmana i odlaganja komunalnog otpada u deponiji Vinča 2017, na rok od 25 godina. Pitanje učešća privatnog kapitala u komunalnim delatnostima u ovakvim okolnostima ostaje tema zatvorena za raspravu, ali i zatvorena za prikupljanje podataka i razumevanje.
Sa druge strane, kada se govori o naknadama za usluge korisnicima kao osnovnom izvoru finansiranja komunalne infrastrukture, treba napomenuti da je ta infrastruktura u Srbiji najvećim delom koncipirana 50-ih, a izgrađena 70-ih godina prošlog veka. Infrastruktura danas dospeva u stanje u kojem troškovi održavanja značajno rastu, dok istovremeno snažno pristižu ogromne potrebe njenog proširenja novim postrojenjima, naročito u pogledu otpadnih voda.
Njena izgradnja u vreme najvećeg obima bila je finansirana iz četiri ravnopravna stuba: 1) iz budžeta opština i u manjoj meri države, 2) iz naknada za usluge korisnicima, 3) parafiskalnih davanja privrede (doprinosi) i 4) parafiskalnih davanja korisnika (samodoprinos). Pri kraju socijalističkog perioda, 80-ih godina, samo je četvrti stub opstao kao stabilan izvor za kapitalne investicije u komunalnu infrastrukturu (u mnogim opštinama to je bio skoro jedini izvor finansiranja investicija). Naknade za usluge korisnicima, kao osnovni izvor finansiranja komunalne infrastrukture, u sadašnjoj „prećutnoj“ viziji komunalnih delatnosti imaju funkciju zamene trećeg i četvrtog stuba finansiranja iz socijalističkog perioda. Međutim, očito je da se time ne mogu nadomestiti izdvajanja nekadašnjeg trećeg stuba, doprinosa od privrede. Tu se kao bitno pitanje pojavljuju i posledice svetske finansijske krize – da društva nisu jednako otporna na krize, niti jednako sposobna da se prilagođavaju tržištu.
Paradoksalno, ovime se pokazuje da se i Vlada i lokalne vlasti u Srbiji ponašaju veoma razumno tretirajući cene komunalnih usluga već 30 godina kao suštinski političko pitanje, bez obzira na deklarativna zalaganja za tržišno orijentisane reforme. Međutim, posledica ove hipokrizije jeste sada već neodrživo zaostajanje komunalne infrastrukture i posledični „međuprostor“ u kojem su vršioci komunalnih delatnosti, iz kojeg se ne nazire izlaz.
Vrlo je lako odbaciti šestu i sedmu postavku iz sadašnje „prećutne“ vizije komunalnih delatnosti u Srbiji – učešće privatnog kapitala i naknade za usluge korisnicima kao osnovni izvor finansiranja. One ne samo što su najspornije postavke, već ih i domaća praksa uporno izbegava. Ali, time se ništa neće rešiti. Ovo izbegavanje se ne bi smelo ignorisati, jer traje predugo i u krajnjoj liniji proizvodi zabrinjavajuću promenu stanja.
Naime, vršioci komunalne delatnosti i stanje komunalne infrastrukture u Srbiji se zbog izbegavanja primene šeste i sedme postavke „prećutne“ vizije komunalnih delatnosti, naročito u malim opštinama i nerazvijenim regionima, približavaju tački nakon koje više neće moći da se govori o reformi, jer neće imati šta da se reformiše – i vršioci i infrastruktura dospeće u stanje koje će moći da se reši praktično samo ponovnim uspostavljanjem i ponovnom izgradnjom, što je nemoguće. Očuvanje vršilaca komunalnih delatnosti i komunalne infrastrukture isuviše je važno da bi se dozvolilo da ostane talac neodlučnosti donosilaca odluka i celog društva.
Zato je pokretanje ozbiljne stručne rasprave o viziji komunalnih delatnosti od izuzetnog značaja. Njen izostanak ne samo da preti kolapsu vršilaca komunalnih delatnosti i komunalne infrastrukture, nego prikriva jedno mnogo važnije pitanje – a to je funkcionisanje i opstanak naših gradova. Komunalne delatnosti su jedna od svega nekoliko nevidljivih potki svakog grada, bez koje ne postoji savremeni grad, a naročito ne gradski način života. Sigurno da se raspravama ne može rešiti ideološka teskoba koja prati komunalne delatnosti danas, ali se o toj teskobi ne sme ni ćutati, jer se time stanje maskira pred sopstvenom svešću, a bolna rešenja unedogled odlažu. Učešće privatnog kapitala u komunalnim delatnostima i povećanje cena komunalnih usluga jesu pre svega teška politička pitanja, ali izbegavanje otvorene rasprave na ovu temu ih neće učiniti lakšim, već naprotiv, još težim i neprijatnijim, a time još privlačnijim za izbegavanje donošenja bilo kakvih odluka.
Stručna rasprava o viziji komunalnih delatnosti morala bi konačno i da otvori ovu temu za stručnjake iz svih oblasti kojima je ona redovna tema (urbanisti, arhitekti, pravnici, sociolozi, ekolozi i drugi). Do sada je ova tema bila predmet kojem se pristupalo sa strogo ekonomsko-finansijskog aspekta što je i dovelo do njene prećutne forme, ignorisanjem stručnjaka koji nisu ekonomisti, iako su oni ti koji bi tu imali šta da kažu. Možda oni ne mogu doneti odgovore na problem nedostatka finansija, ali sigurno mogu ponuditi korisne ideje koje će baciti novo svetlo i omogućiti novi pristup i razumevanje samog problema, čime bi se dopunio ekonomsko-finansijski pristup i time postavila nova, ali sada više ne prećutna vizija koja bi bila razumljiva i prihvatljiva i građanima, zbog kojih se na kraju krajeva sve i radi.
[1] http://www.misp-serbia.rs/?p=3280&lang=sr
[2] http://www.zzps.rs/novo/kontent/stranicy/propisi_strategije/Nacionalni_program_zastite_%20zs.pdf